Category Archives: Public Procurement

İhalelere Yönelik Başvurular

(Burada yer alan metin “ihalelere Yönelik Başvurular ve İnceleme Mekanizmaları: Türkiye ile Seçilen Avrupa Birliği Üyesi Ülkeler Arasında Karşılaştırmalı Durum Analizi” adlı araştırmanın Giriş kısmıdır. Tam metin için lütfen tıklayınız.)

Mal alımları, hizmet alımları ve yapım işleri ile sınırlı tutularak incelenebilecek kamu alımları, gayrisafi yurt içi hasılaya oranlandığında ülke ekonomilerinde önemli bir büyüklük oluşturmaktadır.[1] Uluslararası ticaret, artan rekabet, piyasalara erişim yanında; teknoloji, iletişim ve ulaşım araçlarının çeşitlenmesi ve hızlanması ile dünya genelinde böylesi bir büyüklüğe ulaşan kamu alımları piyasalarının gözden geçirilmesi ve bazı alanların yeniden düzenlenmesi ihtiyacı oluşmuştur. Son yirmi yıllık sürede, gerek bölgesel gerekse de ulusal mevzuatlarda bu amaca yönelik yasal düzenlemeler ile bu yasaların yürütülmesi, uygulanması ve denetiminde karşılaşılan sorunların çözümünü gerçekleştirecek mekanizmalar kurulmuştur. 

Ülkeler, kamu alımlarını etkin, etkili ve ekonomik şekilde gerçekleştirmeyi hedeflerken şeffaflık, rekabet ve eşitliğin sağlandığı; kamu alımlarını konu alan sözleşmelerde tüm tarafların haklarının korunduğu düzenlemeler yapmışlardır. Örneğin; Avrupa Birliği’nin (AB) 92/50/EEC, 93/36/EEC ve 93/37/EEC sayılı Yönergeleri sırasıyla hizmet alımı, mal alımı ve yapım işi konusunda gerçekleştirilecek kamu ihalelerine yönelik usullerin eş güdümünü hüküm altına almıştır. Bu Yönergeler yukarıda sayılan temel esaslar ve ihtiyaçlar çerçevesinde, 2004 yılında 2004/18/EC sayılı Yönerge ile tekrar ele alınmış olup söz konusu Yönerge’nin yakın bir gelecekte bir kere daha güncellenmesi beklenmektedir.[2]

Diğer taraftan, 2005 yılında AB’ye tam üyelik müzakerelerine başlayan Türkiye için kamu alımları bir müzakere faslı olmanın ötesinde anlamlar da taşımaktadır. Ekonomik, sosyal, çevresel vb. bağlantıları olan kamu alımları piyasalarında aynı süre zarfında Türkiye’de de benzer ihtiyaçlar oluşmuş ve gerekli düzenlemeler yapılmıştır. Mal ve hizmet alımları ile yapım işlerine ilişkin yapılacak ihaleler konusunda, 08/09/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu yerini 01/01/2003 tarihinde yürürlüğe giren Kamu İhale Kanunu’na bırakmıştır.

Söz konusu yasal düzenlemeler kamu alımlarının nelerden oluştuğu, kapsamı, kullanılabilecek alım yöntemleri ile benzeri alanları ele almaktadır. Böylesi önemli bir alanda doğal olarak meydana gelebilecek şikâyetler ve anlaşmazlıkların çözümü yolları için de sözleşme imzalanması öncesinde ayrıca düzenlemeler öngörülmüştür.[3]

AB’de bu amaçla iki ayrı yönerge yürürlükte bulunmaktadır ve üye ülkeler kendi iç mevzuatlarında şikâyetlerin incelenmesine yönelik hukuki süreçlere ilişkin çeşitli yöntemler belirlemekte serbesttirler. Türkiye’de ise bu tür sorunların çözüm yolları temel kanunlarda yer alan düzenlemeler ile hüküm altına alınmıştır. Dolayısı ile de bu çalışma gerek yukarıda sayılan AB düzenlemeleri ve üye ülke iç hukuk yolları gerekse de Türkiye’de yürürlükte bulunan hukuki düzenlemeler çerçevesinde şekillenmiştir. Bu nedenle de temel kavramlar dışında kamu alımları üzerinde durulmaksızın doğrudan şikâyetlerin incelenmesi ve sorunların çözümü konularına odaklanılmıştır.

Bu bağlamda,  öncelikle şikâyetlerin incelenmesine yönelik AB Yönergeleri; ardından Türkiye’deki mevcut durum ve bunu müteakip seçilen bazı AB üyesi ülkelerdeki durum incelenerek bir karşılaştırmalı analiz yürütülmüştür. Söz konusu hukuki metinler; kamu alımlarını düzenleyen kanunlar, idari yargılama usulü kanunları ve kamu denetçiliği kurumu (ombudsmanlık)[4] kanunlarından oluşmuştur.

Araştırmanın sonuç bölümünde ise şikâyetlerin incelenmesi üzerine elde edilen bulgular karşılaştırılmış, şikâyetlerin incelenmesinde daha etkin ve etkili bir sistem için kişisel görüş ve önerileri de içeren değerlendirmelere yer verilmiştir.

Ergun UNUTMAZ, 07/03/2014


[1] Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü’nün (OECD), 2001 yılında gerçekleştirdiği ve 130 ülkeyi kapsayan araştırmada bu oran 1998 yılında; OECD ülkeleri için %19.96, OECD üyesi olmayan ülkeler için ise %14.48 olarak tahmin edilmiştir: “OECD Papers, 2001, ‘The Size of Government Procurement Markets’”.
[2] 2004/18/EC sayılı Yönerge mal ve hizmet alımları ile yapım işleri konusunda gerçekleştirilecek kamu ihalelerine yönelik usullerin eş güdümünü düzenlerken 2004/17/EC sayılı Yönerge su, enerji, ulaştırma ve posta hizmetleri sektörlerinde faaliyet gösteren girişimlerin kamu alımlarına yönelik usullerin eş güdümünü düzenlemektedir. Gerek bu iki Yönerge üzerine değişiklik önerileri gerekse de imtiyazlar üzerine hazırlanan yeni bir Yönerge Avrupa Komisyonu tarafından Aralık 2011’de sunulmuştur. Avrupa Parlamentosu ise 15 Ocak 2014 tarihinde bu değişiklikleri ve yeni Yönerge’yi kabul etmiş bulunmaktadır. Bundan sonraki süreçte Avrupa Birliği Konseyi’nin de kabul etmesi halinde söz konusu düzenlemeler yürürlüğe girecektir.
[3] Sözleşme imzalanmadan önceki işlemlerde genelde kamunun üstünlüğü bulunmakla birlikte sözleşme imzalanmasından sonraki süreçler özel hukuk hükümlerine göre yürütülmektedir. Dolayısı ile kamunun üstünlüğü ve düzenleme, vazgeçme, iptal kararı gibi haklar yerini eşitler arası hükümlere bırakmaktadır.
[4] Ombudsmanlık Müessesesi Üzerine Düşünceler başlıklı diğer bir çalışmamda bu tür kurumların tarihsel alt yapısı, çalışma şekilleri ve görev alanları özellikle de kamu alımlarında şikâyet mekanizması çerçevesinde ele alınmıştır.

Ombudsmanlık Müessesesi

Ombudsmanlık Müessesesi Üzerine Düşünceler[1]
Kamu Alımlarında Şikâyetler Açısından İnceleme

Tarihsel açıdan oldukça köklü ve eski bir kültürün ürünü olan ombudsmanlık müessesesinin devlet tüzel kişiliği içinde bir kurum olarak yer alması 18. yüzyıla rastlamaktadır. Her ne kadar M.Ö. 221’de Çin Hanedanlıkları döneminde, ardından başta Roma ve Osmanlı İmparatorluklarında benzer örnekleri görülse de modern anlamda kullanılan yapı İskandinav uygulamasından gelmektedir. Türkiye’de ombudsmanlık müessesesinin kurulması ise ancak 2012 yılında gerçekleşmiştir.

Dolayısı ile bu araştırmada, olabildiğince detaya girmeden, bu müessesenin ne olduğu ve kökeni üzerinde durularak neden böyle bir mekanizmaya ihtiyaç duyulduğu incelenmiştir. Araştırmanın ikinci bölümünde, Türkiye’de “Kamu Denetçiliği Kurumu”nun oluşumu yanında genel hatları ile bu kurumun görev ve yetkileri tartışılmıştır. Üçüncü bölümde ise, kamu alımları piyasasında bu tür müesseselerin şikâyet mekanizması sistemi içerisinde bir rolü olup olmadığı seçilen bazı Avrupa Birliği (AB) üyesi ülkeleri ile Türkiye’deki durum karşılaştırılarak incelenmiştir.

En genel hâliyle ombudsmanlık müessesi kişilerin hukuki haklarının yargısal başvuru yolları dışında da korunması; kamu kurum ve kuruluşlarının kendilerine verilen yetkileri kullanırken kanunlara uygun ve adil davranıp davranmadığının idareden bağımsız bir şekilde denetlenmesi; kamu hizmetlerinin işleyişinde adalet ve etkinliği artırmak için öneriler geliştirilmesi, vatandaşların, haklarını kullanmada bilgilendirilmesi ve yönlendirilmesi gibi görevleri gerçekleştirmek için vardır.

Etimolojik olarak ombudsman kelimesi İskandinav kökenli olup “(Nor) umbodh: görev, yetki + (Nor) man: adam; (İsv) ombudsman: görevli kişi; (İng) ombudsman: vatandaşların kamu kuruluşları hakkındaki şikâyetlerini araştırmakla yükümlü kamu görevlisi” gibi anlamlara gelmektedir. Kelimenin Türkçe karşılığı – benzer içeriği ifade etse de – kamu denetçisi olarak belirlenmiştir. Türk Dil Kurumu bu bağlamda kelimeyi: “Parlamento tarafından görevlendirilen, vatandaşları resmî makamların keyfî ve yasa dışı davranışlarına karşı korumakla görevli kişi veya kurum” olarak tanımlamaktadır. Mamafih, İngilizceden farklı olarak devlet (state), özel (private) ve kamu (public) sözcükleri arasında “kamu” ile “devlet” kavramlarının Türkçede çoğu zaman eş anlamlı olarak kullanılması bir algı bozukluğu yaratmaktadır. Bir de bu kelimenin devamına genelde soğuk anlamlar çağrıştıran “denetçi” kelimesini eklediğimizde, ombudsmanlık müessesesinin içerik bakımından ifade ettiğinden çok daha sınırlı bir noktaya yönelme riski ile karşılaşırız. Tüm bu çekincelere rağmen “ombudsman” kelimesi yerine “kamu denetçisi” kelimesinin kullanılması gerek kurallara uymak gerekse de Türkçe karşılığı olan kelimeleri kullanmak açısından daha yerinde ve doğru olacaktır.

Yazının tamamını okumak için lütfen tıklayınız.

Ergun UNUTMAZ, 11/02/2014


[1] Bu çalışmada yer alan görüş ve değerlendirmeler herhangi bir kurum veya kuruluşun düşüncelerini yansıtmamakta olup tamamen yazarın kişisel fikirlerinin ürünüdür.

AB İlerleme Raporu

Avrupa Birliği (AB), adaylık süreci devam eden ülkelerde son bir yıl içerisinde kaydedilen gelişmeleri düzenli olarak izlemekte ve bulgularını da İlerleme Raporlarında yayınlamaktadır. Aday ülkelerdeki gelişmeleri siyasi, ekonomik ve sosyal hayata ilişkin boyutları ile ele alan bu raporlar her bir aday ülke için ayrı ayrı hazırlanmaktadır.

Bu kapsamda, Türkiye için hazırlanan 2013 yılı İlerleme Raporu, Komisyon tarafından 16 Ekim 2013 tarihinde Avrupa Parlamentosuna ve Konseye sunulmuştur. AB’nin Türkiye ile 33 fasıl altında devam eden müzakere sürecinin başlıklarından birisi de “Kamu Alımları” olup bu çalışmada söz konusu başlık altında yer alan ifade ve yorumlar detaylı olarak araştırılmıştır.  5 No.lu Fasıl: “Kamu Alımları” Bölümünün Değerlendirmesi dosyasına ulaşmak için linke tıklayabilirsiniz.

Raporların İngilizce ve (AB Bakanlığı tarafından kamuoyu ile paylaşılan gayri resmî çevirisi olan) Türkçe metinlerine ise aşağıdaki linklerden ulaşabilirsiniz.

 

Türkiye 2013 İlerleme Raporu
Turkey 2013 Progress Report

 

Ergun UNUTMAZ, 03/12/2013

 

Not: Bu çalışma, herhangi bir kurum ya da kuruluşun görüş ve düşüncelerini yansıtmamakta olup tamamen yazarın kişisel değerlendirmelerden ibarettir.

Altyapıda KÖİ Yöntemleri


Dr. Uğur EMEK[1]

 

Uluslararası uygulamalara bakıldığında, yirminci yüzyılın ortalarında altyapının finansmanı, yapımı yönetimi ve denetimi konularında ağırlıklı olarak kamu teşebbüslerinin görevlendirildiği görülmektedir.

… Gelişmekte olan ülkelerde Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) yöntemlerinin kullanımı 1990’lardan itibaren hızlanmaya başlamıştır. 

… Geleneksel kamu alımlarıyla ve özelleştirmeyle, KÖİ kavramı, kapsamı ve yöntemlerinin tanımlanması ve karşılaştırılması gerekmektedir.

 KÖİ

 

Kalkınma Bakanlığında Kalkınma Uzmanı olarak görev yapmakta olan Dr. Uğur EMEK’in Kamu Özel İşbirliği üzerine kaleme almış olduğu bu kitap gerek uygulayıcılar gerekse de konuyla ilgilenenler için yukarıda sıralanan gelişmeler ışığında kaynak niteliği taşımaktadır. Tanımlar, teorik çerçeve ve uygulamaya ilişkin sorunlar ve çözüm önerileri tek bir kitapta ve dengeli bir şekilde sunulmuş. Yazım dili anlaşılır; konu bütünlüğü korunan ve yer yer de matematiksel altyapı ile desteklenen bir çalışma olmuş. İktisadi Araştırmalar Vakfını da böylesi bir eserin kamuoyuna kazandırılmasındaki katkılarından dolayı ayrıca tebrik etmek gerekir.

Kitabın içeriğini yazarın sunuşundan farklı olarak ben dört bölümde değerlendirdim. İlk bölümde; kavramsal çerçevenin çizildiği, alternatif altyapı sunum yöntemlerinin aktarıldığı, KÖİ projelerinin avantaj ve dezavantajlarının kıyaslandığı bir yaklaşım benimsenmiş. İkinci bölümde ise uluslararası gelişmeler ve ülke uygulamaları ele alınırken üçüncü bölüm Türkiye uygulamalarına ayrılmış. Son olarak ise proje öncesi ve sonrasında yürütülmesi gereken analizler; pazar için rekabet; risklerin değerlendirilmesi ve paylaşımı konularını kapsayan detaylı bir araştırma yapılmış.

KÖİ projelerinin giderek artan önemi[2] göz önüne alındığında siyasi, sosyal ve ekonomik olarak bu alanda rol alanların, konu ile profesyonel olarak ilgilenenlerin ve kamu özel işbirliği projelerine özel olarak ilgi duyan herkesin okuması gereken bir eser olduğunu düşünüyorum.

Benim kitaptan bazı notlarım ise şu şekilde:

  •  KÖİ, altyapı hizmetlerini gerçekleştirmek için özel teşebbüslerin ve kamu idarelerinin oluşturdukları, sözleşmeye dayalı ortaklıkları ifade etmektedir.
  •  Avrupa Birliği hukuki düzenlemelerinde KÖİ kavramı açıkça tanımlanmamaktadır.
  •  KÖİ sözleşmeleri genel olarak bir hizmetin fonlanmasını, yapımını, yenilenmesini, yönetimini ve bakımını tesis etmek amacıyla idare/devlet ve özel teşebbüsler arasındaki işbirlikleri şeklinde tarif edilmektedir.
  •  KÖİ yöntemlerinde temel beklenti, özel teşebbüslerin teknolojik, finansal ve organizasyonel becerileri sayesinde altyapıda etkinliğin artırılmasıdır.
  •  Altyapıya yeterince kamu kaynağı aktaramayan ülkeler, finansman sorunun üstesinden gelebilmek için KÖİ yöntemlerini tercih etmektedirler.
  • Türk hukukunda “imtiyaz” tanımı bulunmamakla beraber, Anaysa Mahkemesi kararlarında imtiyaz kavramı ‘kamu hizmetinin sermaye, kâr, hasar ve zararı özel hukuk kişilerine ilişkin olarak idarenin/devletin gözetim ve denetiminde, genellikle çok uzun süreli bir idari sözleşme uyarınca temin edilecek salahiyetler ve taahhüt olunan mali menfaatler karşılığında özel hukuk kişilerince yürütülmesi’ ve kamu imtiyaz sözleşmeleri de ‘konusu kamu hizmetinin kurulması ve/veya işletilmesini bir özel kişiye devretmek olan sözleşmeler’ şeklinde tanımlanmıştır.  
  • Risk, projenin değerinde beklenmedik sapmaların ortaya çıkmasıdır. Bu sapmalar her iki yönde de olabilir.
  • Risklerin en düşük maliyetle taşınabilmesi için, riskleri üstlenen tarafların risk yönetiminde özgür davranabilme kapasitesine sahip olmaları gerekmektedir.

 

Ergun UNUTMAZ, 30/10/2013



[1] Dr. Uğur EMEK, İktisadi Araştırmalar Vakfı Yayın No:1, Birinci Baskı, Nisan 2000, İstanbul.

[2] Dünya Bankası veri tabanından, 13 Ekim 2013 tarihi itibarıyla, ulaştığım verilere göre 1990-2012 yılları arasında gerçekleştirilen proje sayısı Dünya çapında 5.806 iken Türkiye için bu rakam 137’dir. Benzer şekilde Toplam Yatırım Taahhüdü söz konusu dönem için Dünya çapında 2 milyar dolar seviyesindeyken bu değer Türkiye için 86 milyon dolar olarak gerçekleşmiştir (Kaynak: http://ppi.worldbank.org/index.aspx).

Airport Deal Sealed

As previously mentioned in this page, “Tendering of Third Airport in Istanbul” is a very important event with various consequences and opportunities to many parties. In a nutshell, this airport is expected to be the hub of air traffic between East and West and from Africa to Europe. Full capacity will be at 150 million passengers per year and there will be 6 runways eventually. Total terminal area will be 1.400.000 m2 at the final stage and tender also bestows some privileges and revenues on management of the airport.

On these grounds, firstly tender specification documents have been sold to 100.000 TRY each. DHMİ (Directorate General of State Airports Authority) already had 1.700.000 TRY (725.000 EUR) revenue from the sale of specifications. Secondly, tender has been held on May 3rd, 2013 and results of closed bidding process – for rent to be paid to DHMİ for 25 years – have been revealed as such:

  • IC Içtaş/ Fraport:                                  €20.00 bn + VAT
  • Limak/Kolin/Cengiz/Ma-Pa/Kalyon: €12.68 bn + VAT
  • TAV Airports Holding                           €9.00 bn + VAT
  • Makyol İnşaat:                                      €4.00 bn + VAT

Following that, open bidding stage took place and lowest bidder decided to withdraw. After competitive and contentious rounds Limak leaded consortium succeeded with their €22.15 bn bid. This sum plus the VAT will be paid to DHMİ over 25 years in return of operating the airport. When it comes to construction side, costs are expected to be around €10 bn. But Ebru Özdemir, a board member at Limak, the only airport operator in the winning consortium, discounted financing concerns, emphasising that the airport would be built in phases.

airport contr sign

Final step in this stage was signing the contract and it has been realized today with a ceremony. Particular importance of the date is 80th anniversary of DHMİ’s establishment. In this regard, Minister of Transport, Maritime Affairs and Communications for the Republic of Turkey Mr Binali Yıldırım made a speech and congratulated all the participants. He stated that: “It has been a fair and transparent contest. This airport will address Turkey’s future for the next 30 to 50 years.” Mr Yıldırım also highlighted the enormous expansion of transfer passenger figures that use Istanbul as a hub, transformation in the Turkish civil aviation, employment to be created with this project and environmental details of project.

As a sign, figures released show that Ataturk Airport handled 41.454.065 passengers in 2012. For the first quarter of this year there is a 23 per cent increase on the same period in 2012 and 49 per cent increase on the first three months of 2011. According to Financial Times, “although some industry figures cast doubt on the realism of the targets, suggesting that the airport’s maximum capacity would be between 100m to 120m passengers a year“, time will show the final results.

 

Ergun UNUTMAZ, 20/05/2013